Penganggaran Sektor Publik
*Purwanto Wahyudi
KONSEP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran merupakan pernyataan mengenai estimasi kinerja yang hendak dicapaiselama periode waktu tertentu yang dinyatakan dalam ukuran finansial, sedangkan penganggaran adalah proses atau metoda untuk mempersiapkan suatu anggaran. Dalamorganisasi sektor publik, penganggaran merupakan suatu proses politik. Pada sektor swasta, anggaran merupakan bagian dari rahasia perusahaan yang tertutup untuk publik,sebaliknya pada sektor publik anggaran justru harus diinformasikan kepada publik untuk dikritik, didiskusikan, dan diberi masukan.Penganggaran sektor publik terkait dengan proses penentuan jumlah alokasi danauntuk tiap-tiap program dan aktivitas dalam satuan moneter. Proses penganggaranorganisasi sektor publik dimulai ketika perumusan strategi dan perencanaan strategictelah selesai dilakukan. Anggaran merupakan managerial plan for action untuk memfasilitasi tercapainya tujuan organisasi.Aspek-aspek yang harus tercakup dalam anggaran sektor publik meliputi :
Aspek perencanaan;
- Aspek pengendalian; dan
- Aspek akuntabilitas publik.Penganggaran sektor publik harus diawasi mulai tahap perencanaan, pelaksanaan,serta pelaporan dan akan lebih efektif jika diawasi oleh lembaga pengawas khusus (oversight body).
PENGERTIAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran publik adalah rencana kegiatan dalam bentuk perolehan pendapatandan belanja dalam satuan moneter.Secara singkat dapat dinyatakan bahwa anggaran publik merupakan suaturencana finansial yang menyatakan :
- Berapa biaya atas rencana-rencana yang dibuat (pengeluaran/belanja);
- Berapa banyak dan bagaimana caranya memperoleh uang untuk mendanairencana tersebut (pendapatan).
PENTINGNYA ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran sektor publik dibuat untuk membantu menentukan tingkat kebutuhanmasyarakat, seperti listrik, air bersih, kualitas kesehatan, pendidikan, dan sebagainyaagar terjamin secara layak. Anggaran merupakan blue print keberadaan sebuah negaradan merupakan arahan di masa yang akan datang.
Anggaran dan Kebijakan Fiskal Pemerintah
Kebijakan fiskal adalah usaha yang dilakukan pemerintah untuk mempengaruhi keadaanekonomi melalui sistem pengeluaran atau sistem perpajakan untuk mencapai tujuantertentu. Alat utama kebijakan fiskal adalah anggaran. Angaran sektor publik harus dapatmemenuhi kriteria berikut :
Merefleksikan perubahan prioritas kebutuhan dan keinginan masyarakat
Menentukan penerimaan dan pengeluaran departemen-departemen pemerintah, pemerintah propinsi atau pemerintah daerah.Anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan, yaitu:
- Anggaran merupakan alat bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunansosial-ekonomi, menjamin kesinambungan, dan meningkatkan kualititas hidupmasyarakat.
- Anggaran diperlukan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yangtak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas.Anggaran diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya ( Scarcity of resources), pilihan (choice), dantrade offs.
- Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung jawab terhadap rakyat. Dalam hal ini anggaran publik merupakan instrument pelaksanaan akuntabilitas publik oleh lembaga-lembaga publik yang ada.
FUNGSI ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran sektor publik mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu:
(1) Sebagai alat perencanaan,
(2) alat pengendalian,
(3) alat kebijakan fiskal,
(4) alat politik,
(5) alat koordinasi dan komunikasi,
(6) alat penilaian kinerja,
(7) alat motivasi,
(8) alat menciptakan ruang publik.
Anggaran Sebagai Alat Perencanaan (Planning Tool)
Anggaran sektor publik dibuat untuk merencakan tindakan apa yang akan dilakukan oleh pemerintah, berupa biaya yang dibutuhkan, dan berapa hasil yang diperoleh dari belanja pemerintah tersebut.Anggaran sebagai alat perencanaan digunakan untuk:
- merumuskan tujuan serta sasaran kebijakan agar sesuai dengan visi dan misi yang ditetapkan,
- merencanakan berbagai program dan kegiatan untuk mencapai tujuan organisasi sertamerencanakan alternatif sumber pembiayaannya,
- mengalokasikan dana pada berbagai program dan kegiatan yang telah disusun,
- menentukan indikator kinerja dan tingkat pencapian strategi.
Anggaran Sebagai Alat Pengendalian (Control Tool)
Sebagai alat pengendalian, anggaran memberikan rencana detail atas pendapatan dan pengeluaran pemerintah agar pembelanjaan dapat dipertanggungjawabkan kepada publik.Anggaran sebagai instrumen pengendalian digunakan untuk menghindari adanya overspending, underspending dan salah sasaran (misappropriation) dalam pengalokasian anggaran dalam bidang lain yang bukan merupakan prioritas.Pengendalian anggaran public dapat dilakukan dengan 4 cara, yaitu:
- Membandingkan kinerja aktual dengan kinerja yang dianggarkan;
- Menghitung selisih anggaran (favourable dan unfavourable variances
- Menemukan penyebab yang dapat dikendalikan (controllable) dan tak dapatdikendalikan (uncontrollable) atas suatu varians;
- Merevisi standar biaya atau target anggaran untuk tahun berikutnya.
Anggaran Sebagai Alat Kebijakan Fiskal (Fiscal Tool)
Anggaran sebagai alat kebijakan fiskal pemerintah digunakan untuk menstabilkanekonomi dan mendorong pertumbuhan ekonomi. Anggaran dapat digunakan untuk mendorong, memfasilitasi, dan mengkoordinasikan kegiatan ekonomi masyarakatsehingga dapat mempercepat pertumbuhan ekonomi.
Anggaran Sebagai Alat Politik (Political Tool)
Pada sektor publik, anggaran merupakan dokumen politik sebagai bentuk komitmeneksekutif dan kesepakatan legislative atas penggunaan dana publik untuk kepentingantertentu. Oleh karena itu pembuatan anggaran publik membutuhkan political skill,coalition building, keahlian bernegosiasi, dan pemahaman tentang prinsip manajemenkeuangan publik oleh para manajer publik.
Anggaran Sebagai Alat Koordinasi dan Komunikasi (Coordination and Communication Tool)
Anggaran publik merupakan alat koordinasi antar bagian dalam pemerintahan. Anggaran publik yang disusun dengan baik mampu mendeteksi inkonsistensi suatu unir kerja dan juga berfungsi sebagai alat komunikasi antar unit kerja dalam lingkungan eksekutif.
Anggaran Sebagai Alat Penilaian Kinerja (Performance Measurement Tool)
Anggaran merupakan wujud komitmen dari budget holder (eksekutif ) kepada pemberiwewenang (legislatif)
Kinerja eksekutif akan dinilai berdasarkan pencapaian targetanggaran dan efisiensi pelaksanaan anggaran.
Anggaran Sebagai Alat Motivasi (Motivation Tool)
Agar dapat memotivasi pegawai, anggaran hendaknya bersifal challenging but attainableatau demanding but achieveable.
Maksudnya adalah target anggaran hendaknya janganterlalu tinggi hingga tidak dapat dipenuhi, namun juga jangan terlalu rendah hinggaterlalu mudah dicapai.
Anggaran Sebagai Alat untuk Menciptakan Ruang Publik (Public Share)
Masyarakat, LSM, Perguruan Tinggi dan berbagai organisasi kemasyarakatan harusterlibat dalam proses penganggaran publik.
Kelompok masyarakat yang terorganisir akanmencoba mempengaruhi anggaran pemerintah, kelompok lain yang kurang terorganisir akan mempercayakan aspirasinya melaluiproses politik yang ada.
JENIS-JENIS ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Anggaran sektor publik dibagi menjadi dua, yaitu :
- Anggaran operasional,
- Anggaran modal
Anggaran Operasional (operation/recurrent budget)
Anggaran Operasional diguanakan untuk merencanakan kebutuhan sehari-hari dalammenjalankan pemerintahan. Misalnya adalah belanja rutin (recurrent expenditure) yaitu pengeluaran yang manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran dan tidak dapatmenambah aset atau kekayaan bagi pemerintah.Secara umum pengeluaran yang masuk kategori anggaran operasional antara lain
Belanja Administrasi Umum dan Belanja Operasi dan Pemeliharaan. Anggaran Modal (capital/investment budget)
Anggaran modal menunjukkan rencana jangka panjang dan pembelanjaan atas aktivatetap seperti gedung, peralatan, kendaraan, perabot, dan sebagainya. Pada dasarnya pemerintah tidak mempunyai uang yang dimiliki sendiri, sebab seluruhnya adalah milik publik.
PRINSIP-PRINSIP ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Prinsip-prinsip anggaran sektor publik meliputi:
- Otorisasi oleh legislatif Anggaran publik harus mendapat otorisasi dari legislatif terlebih dulu sebelumeksekutif dapat membelanjakan anggaran tersebut.
- Komprehensif Anggaran harus menunjukkan semua penerimaan dan pengeluaran pemerintah. Oleh karena itu, adanya dana non-budgetair pada dasarnya adalah menyalahi prinsipanggaran yang bersifat komprehensif.c.
- Keutuhan anggaran Semua penerimaan dan belanja pemerintah harus terhimpun dalam dana umum (general fund)
- Nondicretionary Apropriation. Jumlah yang disetujui oleh dewan legislatif harus termanfaatkan secara ekonomis,efisien, dan efektif.
- Periodik Anggaran merupakan suatu proses yang periodik, dapat bersifat tahunan maupun multi-tahunan
- Akurat Estimasi anggaran hendaknya tidak memasukkan cadangan yang tersembunyi (hidden reserve) yang dapat dijadikan sebagai pemborosan dan inefisiensi anggaran sertadapat mengakibatkan munculnya underestimate pendapatan dan overestimate pengeluaran.
- Jelasanggaran hendaknya sederhana, dapat dipahami masyarakat, dan tidak membingungkan
- Diketahui publik anggaran harus diinformasikan kepada masyarakat luas.
PROSES PENYUSUNAN ANGGARAN SEKTOR PUBLIK
Proses penyusunan anggaran mempunyai 4 tujuan yaitu :
- Membantu pemerintah mencapai tujuan fiskal dan meningkatkan koordinasiantarbagian dalam lingkungan pemerintahan.
- Membantu menciptakan efisiensi dan keadilan dalam menyediakan barang dan jasa publik melalui proses pemrioritasan.
- Memungkinkan bagi pemerintah untuk memenuhi prioritas belanja.
- Meningkatkan transparansi dan pertanggungjawaban pemerintah kepada DPR/DPRDdan masyarakat luas.
Faktor dominan yang terdapat dalam proses penganggaran adalah :
- Tujuan dan target yang hendak dicapai
- Ketersediaan sumber daya (faktor-faktor produksi yang dimiliki pemerintah)
- Waktu yang dibutuhkan untuk mencapai tujuan dan target.
- Faktor-faktor lain yang memengaruhi anggaran, seperti: munculnya peraturan pemerintah yang baru, fluktuasi pasar, perubahan sosial dan politik, bencana alam,dan sebagainya.
Pengelolaan keuangan publik melibatkan beberapa aspek, yaitu aspek penganggaran,aspek akuntansi, aspek pengendalian, dan aspek auditing.
PRINSIP-PRINSIP POKOK DALAM SIKLUS ANGGARAN
Richard Musgrave seperti yang dikutip Coe (1989) mengidentifikasikan tiga pertimbangan mengapa pemerintah perlu ³terlibat´ dalam ³bisnis´ pengadaan barang dan jasa bagi masyarakat.
Ketiga pertimbangan tersebut meliputi stabilitas ekonomi,redistribusi pendapatan, dan alokasi sumber daya.Lemahnya perencanaan anggaran memungkinkan munculnya underfinancing atau
overfinancing yang akan mempengaruhi tingkat efisiensi dan efektivitas anggaran. Siklusanggaran meliputi empat tahap yang terdiri atas:
- Tahap persiapan anggaran (preparation);
- Tahap ratifikasi (approval/ratification)
- Tahap implementasi (implementation)
- Tahap pelaporan dan evaluasi (reporting and evaluation)
Tahap Persiapan Anggaran (Budget Preparation)
Pada tahap persiapan anggaran dilakukan taksiran pengeluaran atas dasar taksiran pendapatan yang tersedia. Yang perlu diperhatikan adalah sebelum menyetujui taksiran pengeluaran, terlebih dahulu harus dilakukan penaksiran pendapatan secara lebih akurat. Dalam persoalan estimasi, yang perlu mendapat perhatian adalah terdapatnyafaktor “uncertainty” (tingkat ketidakpastian)yang cukup tinggi. Oleh sebab itu, manajer keuangan public harus memahami betul dalam menentukan besarnya suatu mata anggaran.
Besarnya mata anggaran pada suatu anggaran yang menggunakan “line-item budgeting´ akan berbeda pada “input-output budgeting”, “program budgeting” atau “zero based budgeting”.
Di Indonesia, proses perencanaan APBD dengan paradigma baru menekankan pada pendekatan bottom-up planning dengan tetap mengacu pada arah kebijakan pembangunan pemerintah pusat. Arahan kebijakan pembangunan pembangunan pemerintah pusat tertuang dalam dokumen perencanaan berupa GBHN, Program Pembangunan Nasional (PROPE NAS), Rencana Strategis (RESENTRA), dan RencanaPembangunan Tahunan (REPETA). Sinkronisasi perencanaan pembangunan yang digariskan oleh pemerintah pusatdengan perencanaan pembangunan daerah sejak spesifik diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 105 dan 108 Tahun 2000. Pada pemerintah pusat, perencanaan pembangunan dimulai dari peyusunan PROPENAS yang merupakan operasionalisasi GBHN. PROPERNAS tersebut kemudian dijabarkan dalam bentuk RESENTRA.Berdasarkan PROPER NAS dan RESENRA serta analisis fiscal dan makro ekonomi,kemudian dibuat persiapan APBN dan REPETA.Sementara itu, di tingkat daerah (propinsi dan kabupaten/kota) berdasarkan ketentuan Peraturan Pemerintah No. 108 Tahun 2000 pemerintah daerah disyaratkanuntuk membuat dokumen perencanaan daerah yang terdiri atas PROPEDA(REN STRADA). Dokumen perencanaan daerah tersebut diupayakan tidak menyimpang dari PROPENAS dan RENSTRA yang dibuat pemerintah pusat. Dalam PROPEDA dimungkinkan adanya penekanan prioritas program pembangunan yang berbeda dari satu daerah dengan daerah yang lain sesuai kebutuhan masing-masing daerah. PROPEDA (RENSTRADA) dibuat oleh pemerintah daerah bersama dengan DPRD dalam kerangka waktu lima tahun yang kemudian dijabarkan pelaksanaannya dalam kerangka tahunan. Penjabaran rencana strategis jangka panjang dalam REPETADA tersebutdilengkapi dengan:
- Pertimbangan-pertimbangan yang berasal dari hasil evaluasi kinerja pemerintahdaerah pada periode sebelumnya.
- Masukan-masukan dan aspirasi masyarakat.
- Pengkajian kondisi yang saat ini terjadi, sehingga bisa diketahui kekuatan,kelemahan, peluang dan tantangan yang sedang dan akan dihadapi.
Tahap Ratifikasi Anggaran
Tahap berikutnya adalah budget ratification. Tahap ini merupakan tahap yang melibatkan proses politik yang cukup rumit dan cukup berat. Pimpinan eksekutif dituntut tidak hanya memiliki “managerial skill” namun juga harus mempunyai “ political skill” salesmanship´dan ‘coalition building’ yang memadai. Integritas dan kesiapan mentalyang tinggi dari eksekutif sangat penting dalam tahap ini.
Tahap Pelaksanaan Anggran
(Budget Implementation)Sistem informasi akuntansi dan sistem pengendalian manajemen sangat diperlukan untuk mendukung pelaksanaan anggaran. Manajer keuangan public dalam hal ini bertanggung jawab untuk menciptakan sistem akuntansi yang memadai dan handal untuk perencanaandan pengendalian anggran yang telah disepakati, dan bahkan dapat diandalkan untuk tahap penyusuanan anggaran periode berikutnya.
Tahap Pelaporan dan Evaluasi Anggaran
Tahap terakhir dari siklus anggaran adalah pelaporan dan evaluasi anggaran. Tahap persiapan, ratifikasi, dan implementasi anggaran terkait dengan aspek operasionalanggaran, sedangkan tahap pelaporan dan evaluasi terkait dengan aspek akuntanbilitas. Jika tahap implementasi telah didukung dengan sistem akuntansi dan sistem pengendalian manajemen yang baik, maka diharapkan tahap budget reporting and evaluation tidak akan menemui banyak masalah.
IKHTISAR
Penganggaran sektor publik merupakan proses yang sangat vital bagi organisasisektor publik. Anggaran publik penting sebab anggaran membantu menentukan tingkatkebutuhan masyarakat. Anggaran merupakan instrumen kebijakan fiskal pemerintahuntuk mempengaruhi keadaan ekonomi melalui kebijakan pengeluaran dan perpajakan.Dengan anggaran, pemerintah dapat mengalokasikan sumber daya yang langka untuk menggerakan pembangunan sosial ekonomi, menjamin kesinambungan, danmeningkatkan kualitas hidup masyarakat. Dan yang penting lagi, anggaran merupakansarana untuk menunjukan akuntanbilitas pemerintah terhadap publik.Anggaran publik terdiri dari anggaran operasional dan anggaran modal. Anggaranoperasional adalah pengeluaran yang dilakukan secara rutin dan tidak menambahkekayaan serta manfaatnya hanya untuk satu tahun anggaran. Sedangkan anggaran modal (aset) manfaatnya lebih dari satu tahun anggaran dan menambah kekayaan.